Του Γιώργου Μακρή
«Και μετά την τρόικα, τι;» Αυτό είναι το ερώτημα που τίθεται πλέον με ολοένα μεγαλύτερη συχνότητα στο δημόσιο διάλογο καθώς πλησιάζει το τέλος του δευτέρου «μνημονίου» και της τρέχουσας δανειακής σύμβασης και το πολιτικό σύστημα επείγεται να «ξεφορτωθεί» την τρόικα.
Ωστόσο, ακόμη και χωρίς μνημόνιο και τρόικα, αυτό δεν σημαίνει ότι στη νέα περίοδο θα εναπόκειται στην (όποια) κυβέρνηση της Ελλάδας να ασκεί κατά το δοκούν την οικονομική πολιτική της χώρας.
«Το νέο θεσμικό πλαίσιο, εντός του οποίου θα κινούνται πλέον οι εθνικές κυβερνήσεις, είναι σαφώς πιο περιοριστικό από αυτό που υπήρχε πριν το 2010», επισημαίνει στην ενδιάμεση έκθεσή του το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή.
«Αυτό το πλαίσιο οφείλει να λάβει υπόψη της και η ελληνική πολιτική. Έτσι στο μέλλον κάθε ελληνική κυβέρνηση, ανεξαρτήτως αν υπογραφεί νέο μνημόνιο, θα πρέπει να κινείται εντός των νέων κανόνων οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής. Επίσης πρέπει να υπογράψει μαζί με άλλα κράτη μέλη πάσης φύσης «συμβατικές διευθετήσεις» οι οποίες θα θέτουν τους όρους υπό τους οποίους θα χορηγείται βοήθεια μέσω των διαφόρων μηχανισμών. Από το 2014 βρισκόμαστε σε μια διαφορετική ΕΕ και Ευρωζώνη, δηλαδή σε μια νέα κατάσταση συλλογικής εποπτείας για τη δημοσιονομική της πολιτική και στενότερης συνεργασίας για τη γενικότερη οικονομική της πολιτική», αναφέρει το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή στην ίδια έκθεσή του.
ΟΙ ΔΕΣΜΕΥΣΕΙΣ
Η «Ε» παρουσιάζει σήμερα τις βασικές υποχρεώσεις (δεσμεύσεις) κάθε κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της Ευρωζώνης όπως με ευσύνοπτο τρόπο τις παρουσίασε στην ενδιάμεση έκθεσή του το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή:
«Το νέο πλαίσιο της δημοσιονομικής πειθαρχίας διαμορφώθηκε με σειρά ολόκληρη οδηγιών, κανονισμών και διακρατικών συμφωνιών. Εδώ ενδιαφέρει η ουσία των νέων κανόνων και, ειδικότερα, οι απαραίτητες διευκρινίσεις για τις υποχρεώσεις (δεσμεύσεις) κάθε κράτους μέλους.
-«Κάθε κράτος μέλος θεσμοθετεί και τηρεί τον κανόνα του ισοσκελισμένου προϋπολογισμού («χρυσός κανόνας»): Αυτή είναι η σπουδαιότερη καινοτομία του Δημοσιονομικού Συμφώνου. Τα κράτη μέλη πρέπει να υιοθετήσουν κανόνες αυξημένης (συνταγματικής) ισχύος που περιορίζουν το διαρθρωτικό έλλειμμα των προϋπολογισμών στο 0,5% του ΑΕΠ (golden rule). Περιορίζει δηλαδή τη δυνατότητά τους να αναλαμβάνουν νέα χρέη! Εισάγει επίσης υποχρεώσεις για τη μείωση των χρεών ως ποσοστό του ΑΕΠ.
Ως προς τα χρέη: Οι χώρες που έχουν λόγο χρέους προς ΑΕΠ άνω του 60% οφείλουν να μειώνουν το υπερβάλλον χρέος κατά 1/20 κάθε χρόνο. Αυτό σημαίνει ότι οι χώρες αυτές, που είναι οι χώρες της περιφέρειας της Ε.Ε, πρέπει να έχουν κάθε χρόνο όχι μόνο ισοσκελισμένους αλλά πλεονασματικούς προϋπολογισμούς. Αν δεν επιτυγχάνεται αυτό, τότε επιβάλλεται πρόστιμο 0,2% του ΑΕΠ και ταυτόχρονα διακόπτεται η χορήγηση πόρων από τα ευρωπαϊκά ταμεία.
Προσωρινές αποκλίσεις από τον «κανόνα του ισοσκελισμένου προϋπολογισμού» επιτρέπονται μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις ή όταν παρουσιάζεται σοβαρή κάμψη των οικονομικών δραστηριοτήτων («βαθιά ύφεση»). Μεγαλύτερα ελλείμματα επιτρέπονται σε χώρες των οποίων το χρέος βρίσκεται κάτω από το όριο αναφοράς 60%!
- Κάθε κράτος μέλος αποφασίζει μεσοπρόθεσμους στόχους (Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής τετραετούς διάρκειας, το οποίο όμως θα «επικαιροποιείται»). Το Μεσοπρόθεσμο θα πρέπει να είναι συμβατό με τους γενικούς προσανατολισμούς οικονομικής πολιτικής του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που προηγούνται και αποτελούν την κατάληξη μιας άλλης διαδικασίας. Θα προβλέπει, ανάμεσα σε άλλα ενδεικτικούς ή δεσμευτικούς στόχους για τα ελλείμματα ή πλεονάσματα της γενικής κυβέρνησης και δεσμευτικές ανώτατες δαπάνες των Υπουργείων. Οι εθνικοί προϋπολογισμοί κάθε έτους θα πρέπει να κινούνται εντός των ορίων του Μεσοπρόθεσμου, το οποίο θα πρέπει να εγκρίνεται από τη Βουλή μέχρι το τέλος Μαΐου κάθε έτους.
-Κάθε κράτος μέλος εφαρμόζει πολιτικές που οδηγούν σε διατηρήσιμα αποτελέσματα (λέγε μεταρρυθμίσεις).
- Εθνικός νόμος θα πρέπει να προβλέπει μηχανισμό αυτόματης διόρθωσης τυχόν αποκλίσεων από δημοσιονομικούς στόχους. Το δημοσιονομικό σύμφωνο ενισχύει τις διαδικασίες συμμόρφωσης, υποχρεώνοντας τα κράτη μέλη να καθιερώσουν αυτόματους διορθωτικούς μηχανισμούς σε περίπτωση απόκλισης από το ποσοτικό όριο.
-Ο προϋπολογισμός θα υπόκειται σε προληπτική εποπτεία/ έλεγχο μέσα από την πολύπλοκη διαδικασία του «ευρωπαϊκού εξαμήνου». Η διαδικασία αυτή του ευρωπαϊκού εξαμήνου έχει ως στόχο να εμποδίσει τη μετάδοση σε άλλα κράτη μέλη των συνεπειών που έχουν «κακοσχεδιασμένες» εθνικές πολιτικές.
-Η πορεία εκτέλεσης των προϋπολογισμών θα ελέγχεται στενότερα από την Επιτροπή με την οποία η κυβέρνηση (κάθε κυβέρνηση) θα βρίσκεται σε μια συνεχή διαδικασία διαβούλευσης. Συναφώς, καθιερώνονται διάφορα προληπτικά μέτρα για να αποφευχθούν μεγάλες αποκλίσεις από τους (από κοινού) συμπεφωνημένους στόχους. Αν η δημοσιονομική εξέλιξη αποκλίνει από τα όρια που έχουν συμφωνηθεί για την αύξηση των δημοσίων δαπανών σ’ ένα κράτος μέλος («expenditure benchmark»), το τελευταίο θα καλείται να υποβάλλει νέο σχέδιο δαπανών και σε περίπτωση που δεν γίνονται οι απαραίτητες διορθώσεις θα επιβάλλονται κυρώσεις.
Επίσης, η Οδηγία 2011/85/ΕΕ (requirements for budgetary frameworks of the member states) περιέχει κανόνες για την κατάρτιση του προϋπολογισμού των κρατών μελών: Αυτοί πρέπει να καταρτίζονται σύμφωνα με τις ευρωπαϊκές στατιστικές προδιαγραφές, να στηρίζονται σε ρεαλιστικές μακροοικονομικές προβλέψεις συγκρίσιμες με τις προβλέψεις της Επιτροπής ή άλλων ανεξάρτητων θεσμών, να περιγράφουν εναλλακτικά σενάρια, να αξιολογούν εκ των υστέρων τριετή προγραμματισμό. Αλλά η Οδηγία αυτή δεν προβλέπει κυρώσεις. Η δημοσιονομική πειθαρχία ισχύει και για τις ΔΕΚΟ.
- Τα συμβαλλόμενα κράτη που υπόκεινται σε διαδικασία υπερβολικού ελλείμματος θα πρέπει να συμφωνούν με την Επιτροπή «πρόγραμμα δημοσιονομικής και οικονομικής εταιρικής σχέσης», που θα περιλαμβάνει και λεπτομερή προγράμματα διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων ώστε να διασφαλισθεί μια διαρκής μείωση υπερβολικών ελλειμμάτων. Η εφαρμογή τους θα εποπτεύεται από την Επιτροπή και το Συμβούλιο μαζί με τους ετήσιους προϋπολογισμούς. Προβλέπεται όμως και καθεστώς «ενισχυμένης εποπτείας» για όσα κράτη μέλη προσφεύγουν στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης.
-Ο εθνικός προϋπολογισμός θα πρέπει να ελέγχεται από ανεξάρτητες εθνικές αρχές. Τέτοιες αρχές είναι τα λεγόμενα «δημοσιονομικά συμβούλια» και ειδικά Γραφεία Προϋπολογισμού που υπάγονται στα εθνικά κοινοβούλια και όχι στην εκτελεστική εξουσία (κυβέρνηση).
- Κάθε χώρα θα υπάγεται σε καθεστώς «ενισχυμένης εποπτείας» όταν προσφεύγει στη χρηματοδοτική στήριξη του Ε.Μ.Σ. Ο κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 472 / 2013 για την ενίσχυση της οικονομικής και δημοσιονομικής εποπτείας των κρατών μελών στην Ζώνη του Ευρώ προβλέπει στο άρθρο 14 ότι «Τα κράτη μέλη παραμένουν υπό εποπτεία μετά το πρόγραμμα εφόσον δεν έχει εξοφληθεί τουλάχιστον το 75 % της χρηματοδοτικής συνδρομής που έχει ληφθεί από ένα ή περισσότερα άλλα κράτη μέλη, τον ΕΜΧΣ, τον ΕΜΣ ή το ΕΤΧΣ. Το Συμβούλιο, μετά από πρόταση της Επιτροπής, μπορεί να παρατείνει τη διάρκεια της άσκησης εποπτείας μετά το πρόγραμμα σε περίπτωση που εξακολουθεί να υπάρχει κίνδυνος για τη δημοσιονομική βιωσιμότητα του οικείου κράτους μέλους. Η πρόταση της Επιτροπής θεωρείται ότι έχει εγκριθεί από το Συμβούλιο, εκτός αν το Συμβούλιο αποφασίσει με ειδική πλειοψηφία να την απορρίψει μέσα σε 10 ημέρες από την έγκρισή της από την Επιτροπή».
- Η σύναψη μνημονίου συνεννόησης (memorandum of understanding) προβλέπεται γενικά για κάθε δάνειο που θα χορηγείται από τον Ε.Μ.Σ., οποίος «θα κινητοποιεί πόρους και θα προσφέρει στήριξη για τη σταθεροποίηση υπό αυστηρούς όρους οικονομικής πολιτικής» (strict conditionality). Επίσης «οι όροι οικονομικής πολιτικής μπορούν να επεκτείνονται από ένα μακροοικονομικό πρόγραμμα προσαρμογής έως μια διαρκή δέσμευση για τον σεβασμό προκαθορισμένων όρων στήριξης». Τέλος, ο Ε.Μ.Σ. «μπορεί να αναθέτει στην Επιτροπή, σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (Ε.Κ.Τ.) και, όπου κριθεί αναγκαίο, με το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο (Δ.Ν.Τ.) να διαπραγματεύεται ένα μνημόνιο συνεννόησης που θα καθορίζει λεπτομερώς τους όρους οικονομικής πολιτικής».
Επίσης, ακόμη και κράτη μέλη χωρίς «μνημόνιο» θα υπογράφουν «νομικά δεσμευτικές συμφωνίες» (contractual arrangements) με την Επιτροπή αν αντλούν πόρους από το σχεδιαζόμενο νέο χρηματοδοτικό εργαλείο. Το νέο εργαλείο θα χρηματοδοτεί πέραν των κονδυλίων του «Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου 2014-2020» δράσεις για την ενίσχυση της απασχόλησης, της αποτελεσματικότητας στον δημόσιο τομέα, της έρευνας κ.ά. Αυτά δεν θα αφορούν στην Ελλάδα αν αναγκασθεί να προσφύγει σε νέο δάνειο και τρίτο «μνημόνιο». Με τις συμφωνίες αυτές τα κράτη μέλη πάλι θα δεσμεύονται να υλοποιήσουν διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις όπως αυτές που περιγράφονται στις «εξειδικευμένες συστάσεις» της Επιτροπής και στα Εθνικά Προγράμματα μεταρρυθμίσεων που υποβάλλονται στο πλαίσιο του «ευρωπαϊκού εξαμήνου».
- Καθιερώθηκε η «διαδικασία υπερβολικών ανισορροπιών» (excessive imbalances procedure, EIP) για την έγκαιρη αντιμετώπιση μακροοικονομικών ανισορροπιών που μπορεί να αποτυπώνονται στο εξωτερικό ισοζύγιο και άλλα μεγέθη. Αφετηρία ήταν τα συνεχή προβλήματα που προκύπτουν από μεγάλες και κατά περίπτωση διευρυνόμενες διαφορές στην ανταγωνιστικότητα των εθνικών οικονομιών και σε άλλα μακροοικονομικά μεγέθη. Οι δημοσιονομικές ανισορροπίες υποκρύπτουν βαθύτερα προβλήματα (ιδιωτικά χρέη, οικιστικές φούσκες, ταχύτερα αυξανόμενες τιμές κλπ). Επομένως, η εποπτεία έπρεπε να επεκταθεί σε μακροοικονομικά θέματα.
Ο κανονισμός 1176/2011 (ανήκει στο λεγόμενο six - pack) καθιερώνει ένα σύστημα έγκαιρης προειδοποίησης με βάση συγκεκριμένους δείκτες (ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών, μερίδιο των εξαγωγών στις αγορές, μοναδιαίο κόστος εργασίας κ.α.). Το Συμβούλιο μετά από σύσταση της Επιτροπής (κατά το άρθρο 126 ΣτΛ) θα μπορεί να καλέσει τα κράτη μέλη να λάβουν διορθωτικά μέτρα σε ένα πρώιμο στάδιο πριν οι διαφορές πάρουν διαστάσεις. Για τις χώρες της Ζώνης του Ευρώ καθιερώνει ισχυρότερο μηχανισμό συμμόρφωσής τους καθώς προβλέπεται μια έντοκη κατάθεση ενός ποσού αν δεν συμμορφώνονται προς τις συστάσεις. Επίσης, καθιερώνει τη λεγόμενη διαδικασία αντίστροφης πλειοψηφίας που κάνει δυσχερέστερη τη διακοπή της διαδικασίας από μια ομάδα χωρών.
-Είχε προηγηθεί το Euro-Plus-Pact για την ενίσχυση της συνεργασίας σε θέματα οικονομικής πολιτικής που όμως παραμένουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών (εισοδηματική πολιτική, εκπαίδευση και επαγγελματική κατάρτιση, μετάβαση σε ένα σύστημα ευελιξίας και ασφάλειας (flexicurity) στο ασφαλιστικό κ.α.). Οι κύριοι στρατηγικοί στόχοι είναι να ενισχυθεί η ανταγωνιστικότητα των οικονομιών και η απασχόληση των νέων, αλλά και η διατηρησιμότητα των δημοσίων οικονομικών. Πρόκειται για πολιτικές δεσμεύσεις των κρατών μελών της Ζώνης του Ευρώ και μερικών άλλων εκτός αυτής. Με άλλα λόγια εφαρμόζεται η «ανοιχτή μέθοδος συντονισμού».
Επί τη βάσει ρητά αναφερόμενων αρχών και δεικτών τα κράτη μέλη καταρτίζουν κάθε χρόνο προγράμματα δράσεων που στο τέλος ενσωματώνονται σε άλλα που προβλέπονται σε διαφορετικούς κανονισμούς (π.χ. Εθνικά Προγράμματα Μεταρρυθμίσεων). Η επιλογή των μέτρων, που όμως θα πρέπει να είναι συμβατά με το γενικό πλαίσιο αρχών και δεικτών, ανήκει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Η Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο θα παρακολουθούν και εποπτεύουν πολιτικά την εφαρμογή των δράσεων. Το Euro-Plus-Pact αποτελεί ένα ακόμη βήμα διείσδυσης στην εθνική κυριαρχία.
-Προβλέπεται εμπλοκή του Δ.Ν.Τ. σε αμιγώς ενωσιακούς κανονισμούς.
- Νέα διαδικασία επιβολής κυρώσεων. Το δημοσιονομικό σύμφωνο διευκολύνει την έναρξη και εξέλιξη μιας διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος σε βάρος ενός κράτους μέλους. Π.χ. καθιερώνει την αρχή της αντίστροφης πλειοψηφίας για τα κράτη μέλη της Ευρωζώνης αν επιχειρηθεί να διακοπεί η διαδικασία σε περίπτωση μη συμμόρφωσης κράτους μέλους με τις συστάσεις. Κάθε κράτος μέλος μπορεί να προσφύγει στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο αν εκτιμά ότι άλλο κράτος δεν τηρεί τις δεσμεύσεις του συμφώνου. Αν το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο συμφωνήσει, μπορεί να επιβάλει κύρωση έως το 0,1% του ΑΕΠ του μη συμμορφούμενου κράτους».
ΔΙΑΡΚΕΙΣ ΕΞΕΤΑΣΕΙΣ ΚΑΛΕΙΤΑΙ ΝΑ ΔΙΝΕΙ Η ΕΛΛΑΔΑ ΩΣ ΤΟ 2020
Θα «κόβονται» τα κονδύλια του ΕΣΠΑ,
αν δεν προχωρούν οι μεταρρυθμίσεις
Υπό τη δαμόκλειο σπάθη της αναστολής χρηματοδότησης από το ΕΣΠΑ, η Ελλάδα θα πρέπει να υλοποιεί τις συμφωνηθείσες μεταρρυθμίσεις με την Ευρωπαϊκή Ένωση και να εκπληρώνει τους όρους μακροοικονομικής πολιτικής.
Αυτό προβλέπεται στο νέο δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ, σύμφωνα με το οποίο για τους πόρους από το νέο ΕΣΠΑ 2014-20 (υπολογίζονται σε 16,3 δισ. ευρώ για την Ελλάδα) τίθεται σε ισχύ η αρχή της «αιρεσιμότητας» (conditionality), δηλαδή
-Σε περίπτωση που το κράτος μέλος λαμβάνει οικονομική ενίσχυση από τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (Ε.Μ.Σ.) σε σύνδεση με προγράμματα οικονομικής προσαρμογής, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα δύναται να αναθεωρεί το ΕΣΠΑ και τα Επιχειρησιακά Προγράμματα χωρίς πρόταση των κρατών μελών, δηλαδή μονομερώς.
- Η Επιτροπή θα έχει άμεση δυνατότητα συμμετοχής στη διαχείριση των προγραμμάτων χωρίς προηγούμενη συγκατάθεση των κρατών μελών, αν αυτά έχουν στηριχθεί από το Ε.Μ.Σ.
-Η εκταμίευση θα εξαρτάται από την επίτευξη των στόχων των Εθνικών Προγραμμάτων Μεταρρυθμίσεων και από την εκπλήρωση όρων μακροοικονομικής πολιτικής (macroeconomic conditionality) που θα διαμορφώνονται στο πλαίσιο άλλων διαδικασιών. Η απόκλιση θα μπορεί να οδηγεί σε αναστολή ή ακύρωση της χρηματοδότησης.
Η αποδέσμευση πόρων θα εξαρτάται από «εκ των προτέρων όρους» που θα πρέπει να εκπληρώνονται πριν από την πρώτη εκταμίευση για να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική αξιοποίησή τους και «εκ των υστέρων όρους» δηλαδή από τις επιδόσεις κατά την εφαρμογή του ΕΣΠΑ από τις οποίες θα εξαρτώνται οι συμπληρωματικές εκταμιεύσεις. Τα παραπάνω ενισχύουν τις δυνατότητες της Επιτροπής να επιβάλει τη συμμόρφωση των κρατών μελών σε κοινούς στόχους.
